中央黨校游志斌：城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)邏輯與推進(jìn)路徑

發(fā)布時(shí)間：2025-09-22
來源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)

城市是現(xiàn)代化建設(shè)的重要載體、人民幸福生活的重要空間。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。與之相適應(yīng)，必須構(gòu)建城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系，健全常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)隱患監(jiān)測(cè)預(yù)警、排查整治機(jī)制，以切實(shí)提升城市防風(fēng)險(xiǎn)能力，建設(shè)韌性城市。
構(gòu)建城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系是一項(xiàng)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性工程。構(gòu)建城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系，實(shí)際是通過系統(tǒng)分析、全面揭示城市安全風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系或風(fēng)險(xiǎn)組合機(jī)理，厘清城市安全風(fēng)險(xiǎn)脈絡(luò)，摸清城市安全風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)，建立城市安全風(fēng)險(xiǎn)清單，系統(tǒng)構(gòu)建城市各類安全風(fēng)險(xiǎn)整體性框架。當(dāng)前，城市各類事故隱患和安全風(fēng)險(xiǎn)交織疊加，這些風(fēng)險(xiǎn)與城市要素及環(huán)境疊加可能帶來新的更大挑戰(zhàn)。
各類突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)對(duì)城市影響更廣更深。從國際氣象組織發(fā)布的報(bào)告來看，近年來，海平面抬高、平均氣溫升高，致使臺(tái)（颶）風(fēng)頻發(fā)、潮位趨高、強(qiáng)對(duì)流天氣多發(fā)、暴雨強(qiáng)度加大，風(fēng)險(xiǎn)源密集，易造成大險(xiǎn)大災(zāi)以及次生、衍生風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。我國一些城市強(qiáng)降水發(fā)生日數(shù)和強(qiáng)度都呈現(xiàn)增加趨勢(shì)，中雨、大雨和暴雨日數(shù)顯著增多，有的城市高強(qiáng)度開發(fā)建設(shè)誘發(fā)地陷、山體滑坡等災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較高，有些低海拔區(qū)域的城市面臨海平面持續(xù)上升和上游泄洪壓力同時(shí)帶來的重大挑戰(zhàn)，極端氣象事件對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施綜合防災(zāi)抗災(zāi)能力提出了更高要求。
城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)載體復(fù)雜多變。城市建設(shè)（更新）速度、強(qiáng)度仍在一定高位運(yùn)行，不少城市綜合體的數(shù)量仍在快速增加，對(duì)超高、超大建筑急需加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)綜合管控。一些城市地鐵運(yùn)營里程大幅增加，最高客流不斷刷新紀(jì)錄；許多城市大規(guī)模交通設(shè)施建設(shè)進(jìn)入養(yǎng)護(hù)、維護(hù)期，城市橋梁、隧道（洞）眾多，城市交通網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜。此外，還存在復(fù)雜交錯(cuò)的城市生命線管網(wǎng)及體量龐大的地下空間。城市老舊基礎(chǔ)設(shè)施改造和新增擴(kuò)能建設(shè)規(guī)模、體量巨大，大量長期高負(fù)荷使用的城市建筑設(shè)施正陸續(xù)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)高發(fā)期，未來隨著城市規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，客觀上城市安全風(fēng)險(xiǎn)會(huì)進(jìn)一步累加放大。
城市是安全風(fēng)險(xiǎn)的“特殊載體”。城市供水供電供氣、工貿(mào)化工、特種設(shè)備、交通運(yùn)輸、建筑施工等行業(yè)領(lǐng)域存在不同程度的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，城市發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局發(fā)生了深刻變化，以人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、新能源等為代表的新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，不確定性和潛在風(fēng)險(xiǎn)顯著增加，給城市建設(shè)、管理、運(yùn)行帶來新問題、新風(fēng)險(xiǎn)。尤其是大城市、超大城市、城市群具有復(fù)雜巨系統(tǒng)特征，人口、各類建筑、經(jīng)濟(jì)要素和重要基礎(chǔ)設(shè)施高度密集，一旦發(fā)生自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，可能引發(fā)連鎖反應(yīng)、形成災(zāi)害鏈。同時(shí)，由于傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)和新興風(fēng)險(xiǎn)的交織疊加，常見災(zāi)害事故可能在一定條件下被放大，安全管控難度更加艱巨，這都亟待摸清城市安全風(fēng)險(xiǎn)的底數(shù)，深入分析其規(guī)律特點(diǎn)，構(gòu)建城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系，為城市內(nèi)事故隱患的排查治理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
全面科學(xué)辨識(shí)城市面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。全面科學(xué)辨識(shí)城市面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是構(gòu)建城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系的核心意涵，這既是一項(xiàng)巨量的城市安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別工程，也面臨一定的技術(shù)挑戰(zhàn)或瓶頸，需要結(jié)合新技術(shù)、新方法，充分借鑒我國城市治理取得的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，加強(qiáng)試點(diǎn)探索，深入剖析城市典型案例災(zāi)害，持續(xù)全面科學(xué)辨識(shí)城市面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
研究構(gòu)建城市風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)約束性要素或指標(biāo)。充分借助大數(shù)據(jù)、大模型、數(shù)字孿生、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)工具，構(gòu)建城市風(fēng)險(xiǎn)分析指標(biāo)，科學(xué)分析當(dāng)前及今后一段時(shí)間城市面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)，建立全面科學(xué)的城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。在這一過程中，需要充分考慮已見風(fēng)險(xiǎn)和未見風(fēng)險(xiǎn)，既要對(duì)已見風(fēng)險(xiǎn)做系統(tǒng)完整的診斷，也要考慮新工藝、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)帶來的新興風(fēng)險(xiǎn)，特別是疊加復(fù)雜源頭、多類別、多層級(jí)的城市安全風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)。注意采用全尺度、全覆蓋的技術(shù)參數(shù)，如人口、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、空間布局、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、事故災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)、公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)安全事件風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)危害、歷史資料、氣候變化、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，對(duì)已見和未見的各類型風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面系統(tǒng)的分析。對(duì)于相關(guān)管理部門來講，可以繪制本行業(yè)本部門的風(fēng)險(xiǎn)圖譜，通過建立大模型支撐的風(fēng)險(xiǎn)測(cè)量，深入全面開展致災(zāi)因子、風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)鏈、風(fēng)險(xiǎn)組合、孕災(zāi)環(huán)境等情況摸排與分析。鼓勵(lì)各地開展安全風(fēng)險(xiǎn)譜系構(gòu)建的探索和創(chuàng)新，及時(shí)總結(jié)切實(shí)可行的技術(shù)方法。
探索構(gòu)建以人民為中心的城市安全風(fēng)險(xiǎn)測(cè)量測(cè)評(píng)方法。2021年7月鄭州特大暴雨期間，鄭州面臨城市內(nèi)澇、水庫潰壩、交通癱瘓、大面積停電等風(fēng)險(xiǎn)因素，多個(gè)點(diǎn)位同時(shí)產(chǎn)生救助需求，其中包括不同群體的高強(qiáng)度救助需求，有的是生命拯救需求，有的是財(cái)物搶救需求，有的是特種藥物求助需求。在這種風(fēng)險(xiǎn)組合下，公共求助系統(tǒng)必然承受巨大壓力，尤其是峰值壓力挑戰(zhàn)之下甚至可能出現(xiàn)110、119、120等公共求助系統(tǒng)崩潰的情況。因此，應(yīng)利用此類城市典型安全風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)景作為約束性背景，繪制城市典型災(zāi)害的安全風(fēng)險(xiǎn)圖譜，明確重大突發(fā)事件中優(yōu)先應(yīng)對(duì)的城市風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)實(shí)施救援，切實(shí)構(gòu)建起以涉災(zāi)群眾為中心的安全需求響應(yīng)機(jī)制。
充分利用全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查等成果和方法。2020年12月31日，第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查活動(dòng)正式開始，我國所有城市對(duì)所轄行政區(qū)劃內(nèi)的自然災(zāi)害以及與之相關(guān)的人文地理要素展開全面、充分的調(diào)查工作。通過全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查，基本摸清了全國自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患底數(shù)，初步查明了重點(diǎn)地區(qū)抗災(zāi)能力，客觀認(rèn)識(shí)了全國各地自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀水平，已經(jīng)開始為城市有效開展自然災(zāi)害防治工作、構(gòu)建城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系提供權(quán)威的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)信息和科學(xué)決策依據(jù)。比如，依托第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查數(shù)據(jù)和底圖，進(jìn)一步全面動(dòng)態(tài)掌握城市房屋建筑安全隱患底數(shù)，重點(diǎn)排查老舊住宅電梯、老舊房屋設(shè)施抗震性能、建筑消防設(shè)施、消防登高作業(yè)面和疏散通道等安全隱患，形成房屋建筑安全隱患數(shù)字檔案；未來，建立房屋建筑信息動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，強(qiáng)化數(shù)據(jù)共享，在城市建設(shè)、城市更新過程中同步更新房屋建筑的基礎(chǔ)信息與安全隱患信息，可結(jié)合城市各類災(zāi)害事故場(chǎng)景，建立健全動(dòng)態(tài)更新、全域涵蓋的城市房屋安全風(fēng)險(xiǎn)譜系。
以城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系為抓手精準(zhǔn)高效統(tǒng)籌發(fā)展和安全。以構(gòu)建城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系為切入點(diǎn)，精準(zhǔn)高效統(tǒng)籌城市發(fā)展和安全。一方面，牢固樹立安全發(fā)展理念，在城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系構(gòu)建中，始終把人民群眾生命安全放在第一位，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，加強(qiáng)前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)。要充分運(yùn)用城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系的分析成果提升安全管理的綜合能力，進(jìn)而塑造保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體安全環(huán)境，實(shí)現(xiàn)發(fā)展和安全有機(jī)融合、互為支撐、相互促進(jìn)。另一方面，樹立戰(zhàn)略思維和底線思維，增強(qiáng)憂患意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，真正把城市安全風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)鏈、風(fēng)險(xiǎn)組合的挑戰(zhàn)考慮得更深一些、更難一點(diǎn)，建立著眼城市巨災(zāi)應(yīng)對(duì)、全危害應(yīng)對(duì)的城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系，更具效率地防范化解各類可能出現(xiàn)的重大風(fēng)險(xiǎn)，更大限度地減少人民群眾生命財(cái)產(chǎn)損失，從而真正為推進(jìn)城市現(xiàn)代化保駕護(hù)航。
借助“十五五”規(guī)劃推動(dòng)構(gòu)建城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系。應(yīng)在所有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中真正重視安全問題，優(yōu)先考慮安全風(fēng)險(xiǎn)，加快探索使用構(gòu)建城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系的成果。當(dāng)前，我國在安全治理方面已取得顯著成果，“十五五”期間可以考慮把安全風(fēng)險(xiǎn)治理作為主要指標(biāo)，把構(gòu)建城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系作為城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理的主要抓手，提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力，切實(shí)加強(qiáng)城市安全風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理。結(jié)合北方地區(qū)雨情汛情變化新特點(diǎn)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，大力推進(jìn)流域防洪工程、城市排澇、氣象監(jiān)測(cè)、應(yīng)急救援等設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化水庫等重大工程調(diào)度管理，全方位提升北方城市防汛救災(zāi)減災(zāi)能力。更具針對(duì)性地深入開展安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治，推動(dòng)建立全鏈條安全生產(chǎn)隱患排查和責(zé)任倒查機(jī)制。
構(gòu)建城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系與推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化相結(jié)合。將大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)與傳統(tǒng)手段相結(jié)合，加強(qiáng)創(chuàng)新探索，優(yōu)化整合各類科技資源，以信息化、數(shù)智化賦能推進(jìn)構(gòu)建城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系工作。借鑒深圳、杭州、上海等城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理的創(chuàng)新實(shí)踐，結(jié)合構(gòu)建城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系成果，編制智能化市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造行動(dòng)計(jì)劃，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行狀況及風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、模擬仿真、情（場(chǎng)）景構(gòu)建、快速評(píng)估和大數(shù)據(jù)分析，提高安全風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)預(yù)警和事故應(yīng)急處置能力，保障市政基礎(chǔ)設(shè)施安全運(yùn)行。結(jié)合城市管線面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)，建立涵蓋管線類別齊全、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、數(shù)據(jù)共享安全、數(shù)據(jù)價(jià)值發(fā)揮充分的地下管網(wǎng)“一張圖”體系和“管網(wǎng)安全風(fēng)險(xiǎn)譜系”，全面加強(qiáng)地下管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)維、管理全流程的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和風(fēng)險(xiǎn)圖譜分析平臺(tái)，加快推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域安全治理現(xiàn)代化。
利用城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系成果，著力建設(shè)安全可靠的韌性城市。一是借助城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系成果，更精準(zhǔn)有效應(yīng)對(duì)城市極端天氣災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，夯實(shí)應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息報(bào)告、指揮協(xié)調(diào)等基本能力建設(shè)，增強(qiáng)城市生命線工程抗御災(zāi)害的能力，提高災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)早期識(shí)別和預(yù)報(bào)預(yù)警能力，加快推進(jìn)建立高效有序的應(yīng)急交通保障體系，加強(qiáng)極端惡劣自然災(zāi)害條件下的應(yīng)急通信保障能力建設(shè)。健全城市建（構(gòu)）筑物安全隱患消除機(jī)制，提高建（構(gòu)）筑物的抗震、防雷、防火、防澇性能，堅(jiān)決遏制城市建（構(gòu)）筑物安全事故發(fā)生。二是借助城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系成果，創(chuàng)新推動(dòng)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)性工作，支持引導(dǎo)社區(qū)居民開展圖譜下的災(zāi)害隱患排查和治理，精準(zhǔn)開展公民安全風(fēng)險(xiǎn)教育工作，普及災(zāi)害應(yīng)對(duì)知識(shí)，開展優(yōu)先目標(biāo)的常態(tài)化防災(zāi)減災(zāi)訓(xùn)練，真正筑牢防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的人民防線。三是借助城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系成果，提升應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急演練的質(zhì)效。未來必須結(jié)合城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系，精準(zhǔn)加強(qiáng)預(yù)案編制中的風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)景設(shè)計(jì)，更精準(zhǔn)、更全面地對(duì)預(yù)防、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、指揮調(diào)度、恢復(fù)與重建等各階段主要任務(wù)展開部署，并使應(yīng)急預(yù)案體系與城市安全風(fēng)險(xiǎn)譜系全部銜接對(duì)應(yīng)。尤其要注意的是，分類分層次做好殘疾人、老年人、嬰幼兒等脆弱群體應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的安全防護(hù)工作，全面提升城市特殊群體的“強(qiáng)韌化”能力。

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